Ⅰ. 개 요
1. 공공공사의 발주방식은 턴키, 대안입찰, 기타(설계ㆍ시공 분리발주)공사 형태로 구분한다.
2. 현행 공공공사의 발주는 100억원 이상 신규 복합공종공사를 턴키 발주하는 경우를 제외하고는 대부분 설계와 시공을 분리하여 획일적으로 발주하는 방식을 채택하고 있다.
3. 국가계약법에 의한 입찰 및 계약방식은 사업주체 및 공사규모에 따라 PQ 및 적격심사제, 제한적 최저가 낙찰제등을 적용하고 있다. 국가기관 30억원이상 공사와 지방자치단체의 PQ 및 Turn Key, 대안입찰공사는 조달청에 위임발주하고 있다.
Ⅱ. 발주방식의 문제점
1. 발주방식의 획일화
1) 발주방식의 제약으로 민간의 우수한 기술력 활용이 곤란
건설사업관리방식, 공기단축형 시공 및 유지관리 일괄입찰 방식 등을 활용할 수 없음
2) 실질적으로 가격경쟁에 의해 낙찰자가 선정되어 덤핑 또는 담합입찰 소지가 상존
① 과당경쟁이 될 경우 저가낙찰이 초래되어 공사의 품질저하 및 부실공사 가능성 증대
② 경쟁을 회피하여 수주를 안정적으로 확보하고자 할 경우 담합 입찰이 발생하여 공종경쟁 상실 및 예산낭비 초래
3) 공사의 성질이나 내용등을 고려 특별히 필요한 경우 가격을 제외한 분야별 배점한도를 10% 범위내에서 조정할 수 있도록 규정 ⇒ 실제적으로 예시적인 기준을 적용하고 있음
2. 전문지식과 기술능력을 갖춘자에게 위탁할 수 있는 건설사업관리(CM)방식의 발주ㆍ계약을 위한 구체적 기준과 제도가 미비
1) 국가계약법에 건설사업관리 방식으로 발주 및 계약을 체결할 수 있는 법적근거 없음
2) 사업절차 및 표준계약서 등이 미비
Ⅲ. 턴키공사의 입찰방식
1. 설계․시공일괄입찰(턴키Ⅰ)
가. 발주기관 : 입찰기본계획 + 입찰안내서 제시
나. 입찰참가사 : 입찰시 기본설계도서 + 입찰서 제출
2. 실시설계․시공입찰(턴키Ⅱ)
가. 발주기관 : 입찰기본계획 + 입찰안내서 + 기본설계 제시
나. 입찰참가사 : 입찰시 실시설계도서 + 입찰서 제출
* 기간이 짧아 민간의 기술력을 충분히 활용할 수 없음
* 실시설계 입찰에 따른 업체의 부담 과중 (기본설계비의 약 3배)
3. 대안입찰
가. 발주기관이 제시한 대안부분 설계에 대하여
원안의 입찰서 또는 원안입찰서 + 대안설계 입찰서를 제출하는 방식.
나. 대안으로 제출한 설계와 시공계약을 하게 되므로, 턴키와 유사한 입찰방식임.
Ⅳ. 발주방식 개선방안
1. 건설업자의 기술개발을 유도하고 예산절감을 위하여 공사특성에 따른 다양한 발주ㆍ입찰 및 계약방식을 도입 활용
1) 낙찰자 선정시 예정가격과 공기를 포함하여 결정하거나 대안의 일종으로서 공기단축형 입찰제도를 도입
ㆍ공사기간과 입찰금액간의 비교수치를 마련 공고
(공기 단축으로 인한 효과는 각 공사내용에 따라 상이하게 적용하거나 사회적 할인율을 적용하여 계산)
2) 건설사업관리 방식으로 발주ㆍ계약할 수 있는 제반 여건을 조성하고 공공사업에서의 사업관리 형태 발주를 확대
2. 공공시설물중 완공후 자체에서 유지ㆍ관리가 곤란한 특수교량(현수교, 사장교), 터널, 쓰레기 소각장, 하수처리장등은 시공ㆍ유지관리를 통한 발주
1) 적용대상
PQ대상공사(추정가격 100억원이상 22개 공종) 중 특수교량(현수교, 사장교), 터널, 쓰레기 소각장, 하수종말처리장 건설공사
ㆍ발주기관이 자체적으로 유지관리가 곤란한 공사
2) 낙찰자 결정 및 계약방법
① 입찰 및 낙찰자 결정
ㄱ) 입찰서, 내역서에 총금액과 함께 공사금액과 유지관리금액을 구분 명시
ㄴ) 공사금액 및 유지관리금액을 합한 입찰금액을 기준으로 적격심사 후 낙찰자 결정
3. Turn-Key 및 대안입찰의 활성화
1) 발주기관에서 제시한 기본계획(혹은 기본설계) 및 지침에 따라 입찰자가 설계와 시공을 일괄하여 입찰하는 턴키(Turn-Key) 활성화 대책을 수립하여 추진 중(’96년 11월 ‘국가경쟁력 10%이상 높이기’의 일환)
2) 턴키는 발주시기에 따라 기본설계ㆍ시공 일괄 입찰과 실시설계ㆍ시공입찰의 두가지 유형으로 구분됨(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률)
① 기본설계ㆍ시공 일괄입찰(T.K.1)
ㆍ발주기관이 제시하는 기본계획 및 지침에 따라 입찰자가 기본설계 및 시공에 필요한 도면과 서류를 작성하여 입찰
② 실시설계ㆍ시공입찰(T.K.2)
ㆍ발주기관이 제시하는 기본설계도서에 따라 입찰자가 실시설계도서 및 시공에 필요한 도면과 서류를 작성하여 입찰
Ⅴ. 턴키공사의 문제점
가. 턴키 장점 활용 미진
- 공사특성, 기술수준보다 공사규모로 T.K대상공사 선정.
- T.K-2의 경우 설계기간부족으로 기술력활용 곤란
나. 총공사금액의 사전파악 곤란
: 실시설계 이전에 계약체결 → 발주기관이 총공사금액 사전파악 곤란.
다. 적정공사비 부족
- 턴키공사는 정확한 예산산출이 어렵고, 과소책정되는 경우 다수 발생
라.최소 설계기준 적용에 따른 저급 도로화
: 입찰 참가사 이윤 극대화 → 건설비는 저렴하나 유지관리비가 고가인 공법 적용 우려
마.설계-시공 연계성부족
:설계업체와 시공업체간 분담이행방식의 도급방법
→ 설계와 시공의 연계를 통한 기술개발 곤란
바. 발주기관의 점검기능 결여
: 설계와 시공과정에 발주기관의 참여 제한
→ 설계 및 공사수행중 발주기관의 점검과 조정기능 결여.
사. 설계변경의 어려움
: 총액고정 계약방식 → 설계변경에 따른 금액조정의 가능한계 불명확
아.공기단축 곤란
-실시설계심의전 계약체결을 할 수 없으므로 조기착공 곤란
- 한노선에 턴키공사와 기타공사를 병행 발주시 준공시기 지연
Ⅳ. 턴키공사의 장단점(기타공사와 비교시)
1. 장 점
1)단일책임
:발주자와 단일계약자가 설계․시공을 일괄계약하기 때문에 품질․비용․공기에 대한 책임이 단일화됨.
2) 품질향상
:시설물의 품질에 대한 책임전가가 있을 수 없음으로 품질향상이 이루어짐.
3)공사비절감
:설계와 시공의 전과정에 걸쳐 가치공학(Value Engineering)의 도입과 시공성(Construct ability)의 향상이 이루어지기 때문에 공사비 절감이 가능함.
4)기술경쟁체제 확립
:건설사업 입찰을 기술경쟁방식으로 전환함으로써 기업의 전문화 및 특화기술 보유 촉진.
5) 기업 소요비용의 조기파악 가능
:설계를 담당하는 조직이 동시에 시공비용도 산정하기 때문에 일괄계약자가 소요비용 조기 파악 가능.
2. 단 점
1) 총공사금액의 사전파악 곤란
: 실시설계 완료전에 계약체결이 이루어지기 때문에 발주자가 총공사금액 사전파악 곤란.
2) 발주자의 점검과 조정기능의 결여
: 설계와 시공과정에 발주자의 참여가 제한되기 때문이며, 발주자의 공사수행중 점검과 조정기능 결여.
3) 입찰비용의 증대
: 설계비의 선투자가 이루어져야 하기 때문에 개별 기업의 입찰비용도 크지만, 입찰참가업체가 많을수록 전체적인 입찰비용은 증대.
4) 중소기업체의 참여기회 제한
: 자금력, 기술력, 실적 등이 대기업에 비하여 미약한 중소기업체는 상대적으로 입찰참가가 힘듬.
Ⅳ. 턴키공사 시행중 문제점
1. 도로의 경우 공사구간이 여러 행정구역을 통과하므로
- 관계기관협의 곤란
- 측량 및 토질조사의 개별시행으로 경제적손실 및 민원발생
2.최소 설계기준 적용에 따른 저급 도로화
- 입찰 참여자들이 이윤 극대화를 위해 건설비는 저렴하나 유지관리비가 고가인 공법 적용 우려
3. 인․허가, 용지매수 지연으로 실질적 공사기간 단축 효과 미흡
- 낙찰자 결정후 공사 착공전 수행하여야 할 업무 과다
(환경영향평가, 교통상황평가, 문화유적 지표조사, 인․허가, 용지매수 등)
4. 설계변경의 어려움으로 여건발생에 대한 탄력적 대처 미흡
- 계약법상에 총액고정 계약방식을 따르도록 되어 있어 설계변경에 따른 금액조정의 가능한계 불명확
5. 민원사항에 대한 능동적 해결 곤란
- 입찰사가 많은 경우 선형, 출입시설 결정시 상대민원 발생 우려
- 설계중 주민설명회, 공청회의 시행이 불가
6. 설계비 과중부담과 보상 미흡
- 턴키공사에의 입찰은 설계업체와 시공업체간에 분담이행방식의 공동도급으로 이루어지고 있으나, 시공업체는 영세한 설계업체에게 설계비를 미리 지급해야 하기 때문에 시공업체가 일방적으로 과중한 설계비 부담.
7. 턴키공사로 발주시 기타공사 인접공구의 준공시기보다 늦어져 도로의 이용시기 지연
Ⅴ. 개선방안
1. 입찰방법 결정(대형공사 집행기본계획심의)시 적절한 공사방법 선정
- 신기술․신공법등 기술개발을 유도할 수 있는 특수구조물 및 특수지형구간을 제외한 공사는 기타공사로 추진
2. 턴키유형의 다양화
- 발주청 자체적으로 각 건설공사 특성을 감안한 턴키공사 유형개발을 적극추진하여 공공건설사업 추진의 효율성 제고
3. 적정공사비 산출 및 안정적인 예산지원
- 턴키공사는 정확한 예산산출이 어렵고 과소책정되는 경우가 있으므로 실적공사비 개념에 입각한 공사예산 산출을 위하여 별도의 대책마련 필요
4. 설계업체와 시공업체간 공동도급방식의 개선 유도
: 현재의 턴키공사의 도급방식은 분담이행방식으나, 설계․시공 통합효과를 제고하기 위해 공동이행방식으로 전환 필요
→ 시공시 지속적인 기술보완 유지, 턴키입찰방식 효과 극대화.
- 설계와 시공능력을 모두 보유한 종합건설업체를 육성필요
- 특수공정을 위한 전문업체 지원을 위한 제도적 보완
Ⅵ. 결론
1. 현행 발주 방식의 획일화는 가격 경쟁에 의해 낙찰자가 선정되어 덤핑 또는 담합입찰소지가 상존하며, 과당경쟁이 될 경우 저가낙찰이 초래되어 공사의 품질 저하 및 부실공사의 원인이 되고 있다.
2. 건설업자의 기술 개발을 유도하고 예산절감, 품질향상, 부실공사의 방지를 위해서 공사특성에 따른 다양한 발주ㆍ입찰방식의 도입이 절실하며, 그 대안으로 Turn-Key 및 대안입찰의 활성화가 좋은 방안이다.
3. 따라서「제2차 건설기술진흥 기본계획」에서 명시하고 있는 TK공사의 발주비중(50%)을 장기적인 목표로 설정하고, 당분간은 현행과 같이 정부 대형공사의 20～30%수준을 턴키로 발주하되
- 건설업의 종합화,
- 건설업체의 설계분야 기술수준향상
- 공정성과 신뢰에 기초를 둔 건설문화 정착 등
턴키활성화에 필요한 여건조성과 합리적인 제도개선 작업을 통해 점진적으로 그 비중을 높여가는 것이 바람직함.
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